试析农村集体土地所有权制度存在的问题及其对策
2014-06-26 14:55:22
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[内容提要] 在 我国这样一个乡村人多地少的国家，乡村土地准则一直是一个不容忽视的大疑问，怎么解决乡村团体土地疑问是当时急需解决的政治疑问。这篇文章企图从我国当前乡村 土地一切权准则的构成及其演化的进程进行调查，深入剖析我国乡村团体一切制存在的疑问，提出了乡村团体一切制变革的未来在于土地的国有化。
[关键字] 乡村团体土地; 土地准则
近年乡村土地疑问越来越多: 土地被化整为零，与规模运营和现代科学技术各走各路; 土地流通缓慢，土地资源与耕田能手不能优化装备; 土地承揽和转包方面的社会矛盾和胶葛日益增多，不利于土地资产企业化运营; 土地荒芜表象日益严肃，导致土地资源严肃浪费。究其原因，最底子的正是我国乡村土地准则设计自身的疑问。
一、从准则的规则看乡村土地的一切权
我国现行团体土地一切权的构成，其发端应追溯到1947 年10月拟定的《我国土地法纲要》，完结于1957年的农业团体化。新我国树立后，首先是确立了农人土地一切权，然后在以基础上经过互助组、初级社和高级社等开展阶段，确立了团体土地一切权。1958 年的农业合作化“晋级”为人民公社化运动，开端走向过度集中和过度行政化的团体经济运转轨迹，团体土地地点权在很大程度上受政府机构人民公社直接操控。
关于我国乡村土地准则的宪法性依据是1982年颁行的建国后的第四部宪法，在这部《宪法》的第十条规则:“乡村和城市市郊的土地，除由法令规则归于国家一切的以外，归于团体一切; 宅基地和自留地、自留山，也归于团体一切。”
1982 年的《村镇建房用地办理条例》第四条规则:“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承揽的土地，只要依照规则用处运用的运用权，没有一切权”。因为一切权疑问归于民事法令调整的规模，我国于1986 年经过并于1987 年实施《民法通则》对乡村团体的土地做了相对详细的规则:“团体一切的土地依照法令归于村农人团体一切，由村农业出产合作社等农业团体经济安排或许乡民委员会运营办理。现已归于乡(镇) 农人团体经济安排一切的，能够归于乡( 镇) 农人团体一切。”这儿，呈现了三个乡村土地的权力主体: 村团体经济安排、乡民委员会、城镇农人团体经济安排。尔后，1988 年修正的《土地办理法》第八条规则: “村农人团体一切的土地现已别离归于村内两个以上农业团体经济安排一切的，能够归于各该农业团体经济安排的农人团体所。”由是，乡村团体土地一切权人增加为四个。
正在实施的《土地办理法》是经全国人大常委会1988 年和1998 年两次修正的，该法第八条根本上原文沿用了宪法的规则:“城市市区的土地归于国家一切。乡村和城市市郊的土地，除由法令规则归于国家一切的以外，归于农人团体一切; 宅基地和自留地、自留山，归于农人团体一切”。在团体之前增加了农人二字。在该法的第十条规则: “农人团体一切的土地依法归于村农人团体一切的，由村团体经济安排或许乡民委员会运营、办理; 现已别离归于村内两个以上乡村团体经济安排的农人团体一切的，由村内各该乡村团体经济安排或许乡民小组运营、办理; 现已归于乡(镇) 农人团体一切的，由乡(镇) 乡村团体经济安排运营、办理”。此处，依乡村土地的实践情状况，呈现了五个乡村团体土地运营办理者; 村团体经安排、乡民委员会、村内团体经济安排、乡民小组、乡(镇) 乡村团体经济安排。《农业法》第十一条也作了与土地办理法一样的规则。这儿，乡村团体土地的一切权人又增加了安排中的农人团体。
2002 年8月经过于2003 年3 月1 日实施的《乡村土地承揽法》有两个地方值得注意: 该法第二条规则:“乡村土地是指农人团体一切和国家一切依法由农人团体运用的犁地、林地、草地，以及其它依法用于农业的土地”。该法第12 条规则:“农人团体一切的土地依法归于村农人团体一切的，由村团体经济安排或许乡民委员会发包; 现已别离归于村内两个以上乡村团体经济安排的农人团体一切的，由村内各该乡村团体经济安排或许乡民小组发包。村团体经济安排或许乡民委员会发包的，不得改动村内各团体经济农人团体一切的土地的一切权”。这儿，详细行使乡村团体土地发包权的有四个: 村团体经济安排、乡民委员会、村内(低于村级) 团体经济安排、乡民小组。从以上规则不难看出，我国乡村的土地从权力归属上来看是对比清楚的，即农人团体(而不是乡村团体) 具有乡村土地的一切权，这一权力规则是契合民事法令中物权的根本需求，既完好的对世权，它不受任何外人不合法的干与，并且具有排它性，是一种独有权。农人对土地地运用权源于其作为农业劳作者的身份，农人团体是若干寓居于必定区域的农人的调集。{#PageCon#}
二、乡村团体一切制存在的疑问
我国家庭联产承揽责任制为特征的乡村土地团体一切制，在实施之初是束缚或许说是严厉制止农户的土地运用权流通: 一方面，这表现为对农地转为工商用地的束缚和制止。《土地办理法》第四条规则:“国家实施土地用处操控准则……将土地分为农用地、缔造用地和未运用地。严厉束缚农用地转为缔造用地，操控缔造用地总量，对犁地实施特别维护。前款所称农用地是指直接用于农业出产的土地，包含犁地、林地、草、农田水运用地、饲养水面等; 缔造用地是指缔造建筑物、构筑物的土地，包含城乡住宅和公共设备用地、工矿用地、交通水利设备用地、旅行用地、军事设备用地等; 未运用地是指农用地和缔造用地以外的土地。运用土地的单位和自个有必要严厉依照土地运用总体规划断定的用处运用土地。”在第三十一条又着重，“国家维护犁地，严厉操控犁地转为非犁地。”第三十六条规则。“非农业缔造有必要节约运用土地，能够运用荒地的，不得占用犁地; 能够运用劣地的，不得占用好地。”
另一方面，这也包含对农地农用的流通束缚，从立法进程看，这阅历了一个由束缚到有条件答应的进程。从立法内容看，农地自用地是常态，农地流通是破例。《土地办理法》第二十七条规则:“禁 止任何单位和自个搁置、荒芜犁地。”第十四条规则，“农人团体一切的土地是由本团体经济安排的成员承揽运营，从事农业、林业、畜牧业、渔业出产。土地承揽 运营期限为三十年。……在土地承揽运营期限内，对单个承揽运营者承揽的土地进行恰当调整的，有必要经乡民会议三分之二以上的成员或许三分之三以上乡民代表的 赞同，并报乡(镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门赞同。”第十五条第二款规则:“农人团体一切的土地由本团体经济安排以外的单位或许自个承揽运营的，有必要经乡民会议二分之二以上成员或许三分之二以上的乡民代表的赞同，并报乡(镇) 人民政府赞同。”《乡村土地承揽法》第二十七条规则:“承揽期内，发包方不得调整承揽地。承揽期内，因自然灾害严肃毁损承揽地等特别情形对单个农户之间承揽的犁地和草地需求恰当调整的，有必要经本团体经济安排成员的乡民会议三分之二以上成员或许三分之二以上乡民代表的赞同，并报乡(镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门赞同。承揽合同中约好不得调整的，依照其约好。”第四十八条规则:“发包方将乡村土地发包给本团体经济安排以外的单位或许自个承揽，应当事前经本团体经济安排成员的乡民会试析乡村团体土地一切权准则存在的疑问及其对策议三分之二以上成员或许三分之二以上乡民代表的赞同，并报乡(镇) 人民政府赞同。由本团体经济安排以外的单位或许自个承揽的，应当对承揽方的资信状况和运营才能进行检查后，再签订承揽合同。”第三十二条规则:“经过国家承揽获得的土地承揽运营权能够依法采纳转包、租借、交换、转让或许其他方法流通。”但在该法第三十三条规则了几条流通准则:“(一) 平等洽谈、自愿、有偿，任何安排和自个不得逼迫或许阻止承揽方进行土地承揽运营权流通; (二) 不得改动土地一切权的性质和土地农业用处; (三) 流通的期限不得超越承揽期的剩下期限; (四) 受让方有必要有农业运营才能; (五) 在同等条件下，本团体经济安排成员享有优先权。”
乡村土地准则变迁的历史标明，农人土地是社会政治变革 直接分配土地的成果，而非经过商场买卖获得的土地一切权。我国这种团体一切的土地产权界定不清晰，主体不明，农人团体一切权是一种受束缚的产权，国家是农 地产权的实践操控者和潜在一切者。由此发生了征地进程中缺少束缚乱用征地权的硬性束缚，频频发作侵权行为，农人在国家、团体的利益主体中，始终是产权的弱 者。农人土地处置权的缺少，使农人在征地进程中无法不完好，运用权征地的彻底抵偿没有了产权支撑，农人征地抵偿和收益分配在产权上失去了根源性的依据。反 而成为抵偿规范低、不彻底抵偿的潜在的理由，乃至自身就是不彻底抵偿和征地收益分配不合理的根本依据，危害农人个体征地利益则水到渠成了。 {#PageCon#}
三、完善乡村团体土地一切权的设想
(一) 撤销乡村团体土地一切权
团体土地一切权准则的创立，根本上没有考虑到这种权力 作为一种财产权力尤其是作为一种物权大概具有